|
文/郭慶平 人民銀行副行長
我國的金融法律制度經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《證券投資基金法》《保險法》等基礎(chǔ)金融法律為核心、以行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)范性文件為重要內(nèi)容的制度框架�，F(xiàn)行金融法律制度結(jié)構(gòu)基本合理、體系較為完備，為維護國家金融秩序、保障金融業(yè)穩(wěn)健運行、支持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也要看到，隨著近年來我國金融業(yè)的發(fā)展和金融改革的深化，部分金融法律法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前金融業(yè)快速發(fā)展和金融創(chuàng)新不斷加快的形勢，也存在不少立法空白亟待填補。因此，有必要繼續(xù)加強金融法制建設(shè)，使之成為金融業(yè)改革與發(fā)展的可靠保障。
現(xiàn)行金融法律制度面臨的挑戰(zhàn)
近年來金融法律制度建設(shè)的主要成就
近年來，根據(jù)“十二五”規(guī)劃和黨的十八大，十八屆三中、四中全會精神，人民銀行和其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)圍繞全面深化金融業(yè)改革開放、加快完善金融市場體系的目標，大力推進金融法律制度建設(shè)，成果顯著。
完善中央銀行履職法律制度，深化金融業(yè)改革
重大立法方面，2013年出臺《征信業(yè)管理條例》，對征信機構(gòu)的設(shè)立條件和程序、征信業(yè)務(wù)基本規(guī)則、信息主體權(quán)益、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的運行規(guī)則等內(nèi)容進行規(guī)定，解決了征信業(yè)發(fā)展中無法可依的問題，有利于規(guī)范征信機構(gòu)、信息提供者和使用者的行為，保護信息主體權(quán)益，推進社會信用體系建設(shè)。2015年又出臺《存款保險條例》，建立了我國的存款保險制度，明確了被保險存款的范圍、償付條件和限額、保費繳納主體和費率、基金的運用等規(guī)定，有利于完善我國金融安全網(wǎng)，更好地保護存款人利益，維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心，進一步理順政府和市場的關(guān)系，維護金融穩(wěn)定，促進我國金融體系健康發(fā)展。
此外，人民銀行還發(fā)布了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，推動金融業(yè)的深化改革。推進利率市場化改革，健全中央銀行利率調(diào)控框架；完善人民幣匯率形成機制，穩(wěn)步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換；加強人民幣跨境使用制度建設(shè)，簡化和便利跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算，擴大人民幣國際使用；加強對銀行間市場的管理，健全市場準入、交易結(jié)算等制度，豐富債券市場發(fā)行主體類型和層次，擴大信貸資產(chǎn)證券化試點；針對非金融機構(gòu)支付服務(wù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)，出臺了一系列管理規(guī)定，完善了與支付清算業(yè)務(wù)有關(guān)的支付系統(tǒng)運行及業(yè)務(wù)處理制度，規(guī)范了銀行卡收單業(yè)務(wù)、支付機構(gòu)客戶備付金存管等管理制度；完善征信機構(gòu)管理和社會信用體系建設(shè)相關(guān)制度；建立金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告、客戶身份識別、洗錢風(fēng)險評估、涉恐資產(chǎn)可疑交易報告和凍結(jié)等一系列法律制度，有效遏制和打擊了洗錢及涉恐融資等違法犯罪活動。
加強銀行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)，保障銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營
銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)推動修訂《外資銀行管理條例》，放寬外資銀行準入和經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的條件，有利于更好發(fā)揮外資銀行的積極作用，提高金融資源配置效率。完善銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)定，出臺《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，加強商業(yè)銀行資本監(jiān)管，維護銀行體系穩(wěn)健運行。出臺《中國銀監(jiān)會關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》，對鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入銀行業(yè)，加強對民間投資的融資支持提出具體措施。制定《消費金融公司試點管理辦法》，擴大并規(guī)范消費金融公司試點。對中資銀行、外資銀行、農(nóng)村中小金融機構(gòu)行政許可事項進行規(guī)范完善。
健全證券期貨業(yè)相關(guān)制度，促進資本市場有序運行
證券監(jiān)督管理機構(gòu)推動修訂《期貨交易管理條例》，明確了期貨交易相關(guān)定義，刪去了有關(guān)變相期貨交易的內(nèi)容，明確未經(jīng)批準不得設(shè)立期貨交易場所或組織期貨交易活動。這些修訂，有利于進一步明確清理整頓非法期貨交易活動的法律依據(jù)，依法加強對期貨交易活動的監(jiān)管，促進期貨業(yè)的進一步創(chuàng)新與發(fā)展。修訂《中華人民共和國證券投資基金法》，將非公開募集基金納入法律調(diào)整范圍，加強了對基金管理人、股東、從業(yè)人員的監(jiān)管。此舉有利于強化對非公開募集基金的監(jiān)管，規(guī)范證券投資基金業(yè)務(wù)，保護投資人利益，促進證券投資基金健康發(fā)展。針對證券公司、基金公司、期貨公司，證券監(jiān)督管理機構(gòu)出臺了關(guān)于機構(gòu)監(jiān)管和上市公司管理、證券發(fā)行交易、基金銷售管理、資產(chǎn)管理、信息披露、QFII、QDII等領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定，加強證券期貨業(yè)機構(gòu)管理和資本市場制度建設(shè)。
完善保險業(yè)法律規(guī)定，推動保險業(yè)健康發(fā)展
保險監(jiān)督管理機構(gòu)推進修訂《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》，取消了外資保險公司不得經(jīng)營機動車交強險的限制，進一步放開了我國保險業(yè)市場。出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》，明確規(guī)定對符合規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險給予保險費補貼、稅費優(yōu)惠、財政支持建立大災(zāi)風(fēng)險分散機制等多項政策支持，對農(nóng)業(yè)保險合同、農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)則、防范農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險作出了諸多具體規(guī)定，旨在規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護農(nóng)民利益。修訂《外資保險公司管理條例》，允許外國保險公司以人民幣形式出資設(shè)立合資保險公司、獨資保險公司，此舉有利于深化保險業(yè)對外開放。保險監(jiān)督管理機構(gòu)還在保險公司資本管理、保險品種和業(yè)務(wù)、保險資金運用、保險公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、保險銷售經(jīng)紀等方面完善有關(guān)制度，促進保險業(yè)的健康發(fā)展。
推動金融相關(guān)司法制度建設(shè)，支持金融業(yè)發(fā)展
最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國保險法〉若干問題的解釋（二）》《關(guān)于辦理內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等一系列金融領(lǐng)域的司法解釋，對于正確適用保險法、打擊內(nèi)幕交易和泄露內(nèi)幕信息等違法犯罪行為、支持清理整頓交易場所、化解民間借貸糾紛、審理金融創(chuàng)新涉訴案件和金融知識產(chǎn)權(quán)案件、保護金融信息安全等方面的司法實踐工作具有重要的指導(dǎo)意義。最高人民法院還發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，建立人民法院公布失信被執(zhí)行人名單信息制度，對社會信用體系的建設(shè)起到重要作用。
現(xiàn)行金融法律制度面臨的挑戰(zhàn)
目前的金融法律制度中，已有部分法律規(guī)范落后于實踐，部分規(guī)定過于原則、可操作性不足，在一些領(lǐng)域還存在法律空白。從金融業(yè)改革發(fā)展的整體制度設(shè)計上看，現(xiàn)階段金融法律制度在以下幾個方面面臨挑戰(zhàn)，需要不斷完善。
金融創(chuàng)新的挑戰(zhàn)
黨中央和國務(wù)院明確提出，面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的趨勢變化和特點，必須深化體制機制改革，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。在金融領(lǐng)域，創(chuàng)新推動著金融業(yè)態(tài)和格局的不斷變化，也支持著相關(guān)技術(shù)的快速進步。近年來，蓬勃發(fā)展的支付、理財?shù)葮I(yè)務(wù)，以及互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)的各種創(chuàng)新，充分反映了金融市場和實體經(jīng)濟發(fā)展對于金融創(chuàng)新的客觀需要。但是，面對富有活力的金融創(chuàng)新，現(xiàn)行的金融法律制度體系顯示出了自己的局限性，傳統(tǒng)的自上而下的金融創(chuàng)新發(fā)展模式和金融管制理念客觀上制約了各類金融創(chuàng)新的活力，部分法律規(guī)定的滯后對金融創(chuàng)新形成法律障礙。因此，必須秉持開放包容的金融管理理念，盡快修改不合理的法律制度，為金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)預(yù)留空間，支持金融新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的不斷涌現(xiàn)和發(fā)展，滿足實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的融資需求。同時，新的法律法規(guī)又要體現(xiàn)規(guī)范管理、防范風(fēng)險的理念，確保金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)健康發(fā)展，促進金融更好地服務(wù)實體經(jīng)濟。
金融風(fēng)險的挑戰(zhàn)
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融穩(wěn)定是經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)。2008年爆發(fā)的國際金融危機充分體現(xiàn)了金融風(fēng)險對經(jīng)濟造成的嚴重后果�，F(xiàn)行《中國人民銀行法》將維護金融穩(wěn)定列為立法目的之一，明確規(guī)定人民銀行負有維護金融穩(wěn)定的職責(zé)，并規(guī)定為維護金融穩(wěn)定而可能采取的檢查監(jiān)督權(quán)，該理念在2003年修法時無疑是具有前瞻性的。但十多年后的今天，我國的金融格局已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，當(dāng)年簡單勾勒出的制度框架已無法保證央行履行維護金融穩(wěn)定職責(zé)的需要。主要問題在于，法律規(guī)定過于原則和抽象，對諸如系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測識別、系統(tǒng)性風(fēng)險處置、問題金融機構(gòu)的救助、金融穩(wěn)定再貸款制度等事關(guān)金融穩(wěn)定的重要事項沒有明確的規(guī)定，也沒有制定出有效的金融穩(wěn)定工具和監(jiān)管措施，可操作性不夠強，在實踐中難以有效實施。
同時，此輪國際金融危機的教訓(xùn)充分表明，盯住通脹的貨幣政策和關(guān)注單一金融機構(gòu)經(jīng)營狀況的微觀審慎監(jiān)管無法有效防范整個金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，迫切需要構(gòu)建宏觀審慎管理制度框架，從宏觀角度關(guān)注并解決金融系統(tǒng)中順周期性、風(fēng)險傳染、系統(tǒng)重要性機構(gòu)等問題，以維護金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定。世界主要國家及地區(qū)在金融危機后普遍賦予了中央銀行宏觀審慎管理職能或明確規(guī)定中央銀行在宏觀審慎管理中的核心地位，并在法律中明確賦予中央銀行履行宏觀審慎管理職責(zé)所必需的權(quán)力。目前《中國人民銀行法》及其他金融法律法規(guī)中并沒有明確我國宏觀審慎管理的主管部門、管理的外延以及管理工具。這使得構(gòu)建我國金融宏觀審慎管理體制以及人民銀行推進相關(guān)工作缺乏法律支持。
市場發(fā)展的挑戰(zhàn)
資本市場本身具有多層次的特性，這一特性體現(xiàn)在資本市場的金融產(chǎn)品、投資者、發(fā)行方式、交易方式、交易場所等多個方面，并且根據(jù)不同的維度有多種體現(xiàn)形式�？梢哉f，金融創(chuàng)新主要就是在資本市場原有層次的基礎(chǔ)上再不斷細分出新的層次，設(shè)計新的產(chǎn)品，以滿足不同的市場主體和參與者差異化的個性需求。正是這一過程促使金融市場實現(xiàn)不斷的創(chuàng)新發(fā)展，推動了市場的繁榮。尤其在當(dāng)前我國經(jīng)濟步入新常態(tài)的背景下，健全的多層次資本市場對于滿足企業(yè)融資需求，支持實體經(jīng)濟發(fā)展具有無可替代的作用。我國資本市場經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)初步具備多層次的市場格局。但是，在市場的運行秩序、投資者權(quán)益保護、違法違規(guī)現(xiàn)象查處等方面，相關(guān)的法律制度還有不足，有待進一步完善。同時值得注意的是，在規(guī)范發(fā)展多層次資本市場的過程中，應(yīng)當(dāng)避免無序建立交易平臺，重復(fù)建設(shè)或割裂交易市場的行為，同時嚴格防止和取締違規(guī)設(shè)立的各類交易場所。
另一方面，金融業(yè)是競爭性的服務(wù)業(yè)，只有加強市場競爭，才能促進金融市場的繁榮發(fā)展，優(yōu)化資源配置，為實體經(jīng)濟提供必要的競爭性金融供給。而金融機構(gòu)市場化退出機制正是保障市場有序競爭、防范道德風(fēng)險的基礎(chǔ)性制度�，F(xiàn)行法律制度中關(guān)于金融機構(gòu)退出的規(guī)定已較為陳舊，亟需按照黨的十八屆三中全會要求予以補充完善。目前《存款保險條例》已經(jīng)出臺，建立了金融機構(gòu)退出時存款人保護的相關(guān)制度。在此基礎(chǔ)上，需要明確金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時的退出規(guī)則，包括風(fēng)險補償和分擔(dān)機制，進一步厘清政府和市場的邊界，加強市場約束，防范道德風(fēng)險，從根本上防止金融體系風(fēng)險的積累。
金融監(jiān)管制度改革的挑戰(zhàn)
長期以來，我國金融業(yè)發(fā)展堅持分業(yè)經(jīng)營的原則，相應(yīng)地，金融監(jiān)管主要實行分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管的模式。但隨著金融創(chuàng)新發(fā)展，金融業(yè)綜合經(jīng)營的趨勢日益明顯，交叉性金融工具和業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，金融業(yè)各子行業(yè)的邊界越發(fā)模糊。尤其在互聯(lián)網(wǎng)金融等新型的金融業(yè)態(tài)中，不少產(chǎn)品和業(yè)務(wù)涉及多個領(lǐng)域，難以簡單劃分到傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營的框架中。推進金融領(lǐng)域依法行政需要明確劃分金融管理職責(zé)，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，需要中央金融管理部門和地方部門根據(jù)中央界定的職責(zé)和責(zé)任，各司其職，加強協(xié)作，共同促進金融發(fā)展，維護金融穩(wěn)定。有鑒于此，金融監(jiān)管制度也需要進一步深化改革，從傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管為主向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，需要在法律制度上作出安排：對現(xiàn)有按機構(gòu)類型監(jiān)管的原則進行改革，從業(yè)務(wù)類型角度出發(fā)，對同類業(yè)務(wù)采取相同監(jiān)管標準，避免監(jiān)管套利；構(gòu)建金融控股公司監(jiān)管制度框架，加強對金融控股母公司和集團整體的監(jiān)管；加強中央銀行與其他金融監(jiān)管部門的信息共享與溝通，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白；完善自律組織和自律管理的法律框架，明確行政管理與自律管理之間的職責(zé)劃分，加強市場自律管理。
黨的十八大和十八屆二中、三中全會提出了要深化行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。本屆政府組成以來，把加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)作為開門第一件大事，把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口。這要求金融管理工作盡快完成從注重事前審批向加強事中、事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，有關(guān)管理制度也須盡快修改完善，為改革提供保障。
下一階段重點金融立法項目
國家正在編制“十三五”規(guī)劃，其中將會對金融工作提出更高的要求，為了更好地完成“十三五”規(guī)劃的任務(wù)，下一階段需要重點推進以下金融立法項目。
修訂《中國人民銀行法》。近年來，我國經(jīng)濟金融形勢發(fā)生了顯著變化，金融體制改革持續(xù)推進，人民銀行的職能也隨之不斷發(fā)生變化。另一方面，經(jīng)過此次國際金融危機的沖擊，加強中央銀行宏觀審慎監(jiān)管，充分發(fā)揮中央銀行維護金融穩(wěn)定的重要作用成為國際社會的一個基本共識。在這一背景下，針對人民銀行長期以來履職中存在的法律問題和職能轉(zhuǎn)變發(fā)展的需要，并結(jié)合國際金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗，有必要再次修訂現(xiàn)行《中國人民銀行法》。此次修法的重點應(yīng)當(dāng)是：加強人民銀行靈活制定和實施貨幣政策和信貸政策的能力；明確人民銀行宏觀審慎管理職責(zé)，構(gòu)建我國金融宏觀審慎管理框架；細化金融穩(wěn)定職責(zé)及手段，明確系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管、系統(tǒng)性風(fēng)險處置與救助、金融控股公司監(jiān)管等制度；完善對金融市場、支付體系等領(lǐng)域的管理規(guī)定；強化人民銀行獲取履職信息的能力；完善人民銀行的金融監(jiān)管措施以及其他職責(zé)的有關(guān)規(guī)定。
修訂《外匯管理條例》。實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換是深化金融體制改革、完善金融市場體系的重要內(nèi)容，也是黨的十八屆三中全會明確的改革目標。修改《外匯管理條例》是推動人民幣資本項目可兌換的必要法律前提。為落實黨中央、國務(wù)院簡政放權(quán)、依法行政要求，進一步深化資本項目外匯管理改革，人民銀行會同國家外匯管理局已經(jīng)進行了一系列大刀闊斧的改革，并取得了顯著成效。下一步，人民銀行將會同國家外匯管理局盡快修改《外匯管理條例》的相關(guān)內(nèi)容，為推進人民幣資本項目可兌換提供法律保障。
制定《非存款類放貸組織條例》。非金融機構(gòu)放貸人是我國信貸市場中重要的一類主體。近年來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，各種資金需求的不斷擴大，非金融機構(gòu)放貸組織悄然崛起，已成為信貸市場中不可忽視的重要角色。但以小額貸款公司為代表的多數(shù)非金融機構(gòu)貸款人，面臨法律規(guī)范缺位、法律地位不明的問題，實踐中還有大量以投資咨詢公司、資產(chǎn)管理公司等名義經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)的其他組織脫離監(jiān)管。對這些以小額貸款公司為代表、經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)的非存款類放貸組織，應(yīng)制定《非存款類放貸組織條例》加以規(guī)范�？紤]到非存款類放貸組織具有以自有資本放貸、不吸收公眾存款的特點，對此類組織的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)與存款類機構(gòu)相區(qū)別。法規(guī)應(yīng)當(dāng)以商業(yè)行為監(jiān)管和金融消費權(quán)益保護為重點，明確地方政府的監(jiān)督管理職責(zé)，并對目前民間借貸中涉及的重點問題，如不得吸收存款、不得掠奪性放貸、不得以非法手段催債等予以規(guī)范。
修訂《現(xiàn)金管理暫行條例》。1988年國務(wù)院發(fā)布的《現(xiàn)金管理暫行條例》對于規(guī)范現(xiàn)金使用、減少現(xiàn)金的流通量、防止通貨膨脹起到了積極的作用。但隨著經(jīng)濟形勢的快速發(fā)展，該條例中的主要制度如現(xiàn)金庫存核定、現(xiàn)金用途限制、強制轉(zhuǎn)賬等規(guī)定已與社會實際脫節(jié)，實踐中難以執(zhí)行，造成目前現(xiàn)金管理制度存在較大漏洞。另一方面，現(xiàn)金不具有個人特殊標記，現(xiàn)金交易難以追蹤、取證和定性，現(xiàn)金的大量流通為偷稅、洗錢、腐敗等違法犯罪行為提供了便利。國務(wù)院也明確提出要盡快出臺并實施新的現(xiàn)金管理制度。因此，有必要盡快修改《現(xiàn)金管理暫行條例》，加強現(xiàn)金存取管理，鼓勵和引導(dǎo)法人、其他組織、個人使用非現(xiàn)金支付工具，減少現(xiàn)金流通。
此外，未來金融立法工作中還需要修訂《商業(yè)銀行法》，適應(yīng)銀行業(yè)金融機構(gòu)的改革發(fā)展需要；加快《證券法》修訂，支持證券市場繁榮健康發(fā)展；推進《保險法》修改，加快保險業(yè)市場化改革；完善《物權(quán)法》《破產(chǎn)法》《信托法》等基礎(chǔ)法律法規(guī)，保護投資人、債權(quán)人等金融市場參與主體的合法權(quán)益；加快《期貨法》制定，完善期貨法律制度；推動制定上市公司監(jiān)管條例、私募投資基金條例、融資擔(dān)保公司條例、商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險處置條例等。
|
